Hacia una Gestión Eficiente en el Sector Público

Escrito en conjunto con Lucas Navarro y publicado en la Revista Observatorio Económico de la Universidad Alberto Hurtado (ver)

El sector público es uno de los principales empleadores del mercado laboral en el mundo. Chile no es la excepción. Considerando los últimos datos de la Nueva Encuesta Suplementaria de Ingresos disponibles para 2016 (ver Tabla 1), más de un 12% de los hombres ocupados asalariados en edad adulta trabajan en el sector público. Este porcentaje sube a más del 20% si se consideran trabajadores que tiene educación superior o más. Es destacable también que la incidencia del empleo público se ha mantenido relativamente constante en los últimos años. Por otro lado, los salarios promedio del sector público en 2016, para el mismo grupo de trabajadores considerado antes, fueron 33% superiores a los del sector privado asalariado. Más aún, trabajadores sin educación superior ganaban en promedio 25% más en el sector público mientras  que los trabajadores con al menos educación terciaria ganaban cerca de 8% menos en comparación con el sector privado. Llama la atención que los diferenciales salariales en favor del sector público eran todavía más abultados en años anteriores.

En un proyecto de investigación en el que estamos trabajando,[1] estimamos la productividad del trabajo en los sectores público y privado, para asalariados hombres en edad adulta y para los dos grupos según nivel educativo considerados. Si bien los datos de las encuestas de hogares y empleo no permiten conocer la distribución de los trabajadores del sector público por tipo de contrato, ellos resultan útiles para caracterizar al empleo en este sector. La Figura 1 presenta información sobre la composición del empleo por nivel educativo en ambos sectores. Los datos muestran una mejor composición del empleo por nivel educativo en el sector público que en el privado en todos los años considerados. En efecto, mientras 37% de los trabajadores del sector público tienen un nivel educativo alto, en el sector privado 17% de los trabajadores son de alta calificación.

También encontramos, al igual que en otros estudios para Chile, que existe un premio por trabajar en el sector público (mayor para los trabajadores de alto nivel educativo) y que dichos trabajos tienden a ser mucho más estables que los del sector privado. En efecto, la duración promedio estimada de los trabajos en los sectores público y privado es de 46 y 22 meses, respectivamente.

Por su parte, las estimaciones de productividad arrojan resultados llamativos. En el grupo de alta calificación, encontramos que los trabajadores en el sector privado son en promedio 37% más productivos que en el sector público. Estas diferencias de productividad en favor del sector privado son incluso mayores al considerar sólo al grupo de trabajadores de menor nivel educativo. Aquí surgen varias preguntas: ¿cómo se interpretan esas diferencias de productividad? ¿Qué podría explicar la baja productividad del sector público? ¿Qué hacer y qué se ha hecho para aumentar la productividad del sector público en Chile y cuáles han sido los resultados?

En términos generales, se puede entender a la productividad como el valor de la producción de los bienes y servicios de la economía, en relación a los insumos utilizados para obtenerlos. Así, la productividad del trabajo representa el valor de lo que produce en promedio cada trabajador. Para poder medirla es necesario en primer lugar, poder valorar la producción. Esta tarea es fácil en el sector privado, en donde se producen bienes y servicios que se venden a distintos precios en los mercados. El problema es cómo valorar los bienes y servicios que produce el sector público, que en su mayoría son bastante diferentes en sus características a los producidos por el sector privado.

Por un lado, el sector público produce bienes que complementan la producción del sector privado (como en el caso de caso de la educación y la salud en Chile) y, por el otro, el sector público produce bienes y servicios que no son o no pueden ser provistos por el sector privado, como por ejemplo la justicia, el registro civil, las prisiones, la defensa nacional, los cuerpos diplomáticos, etc. En estos casos es difícil, por ejemplo, conocer el valor de los servicios de justicia que nos otorga el Estado, ya que no existe un mercado de justicia que nos permita obtener información de los precios. En términos generales, las actividades del sector público son multidimensionales e intrínsecamente difíciles de valorar, lo que hace compleja la medición de la productividad..

En nuestro estudio adoptamos una estrategia indirecta de identificación, a partir de la información disponible de salarios y de argumentos teóricos sobre cómo se determinan los mismos, para estimar la productividad de los trabajadores en ambos sectores. Los resultados indican que, en términos esperados, si comparamos dos trabajadores de idéntica calificación trabajando en distintos sectores, el empleado en el sector privado será más productivo que el que se desempeña en el sector público.

Una sociedad asigna sus recursos de manera eficiente si produce lo que desea con la menor cantidad de insumos posible. Se podría argumentar que las tecnologías de producción de los sectores público y privado son bien distintas y que la observación que el sector público es menos productivo que el privado no implica que el Estado sea ineficiente. Sin embargo, el hecho de no poder medir fácilmente lo que producen las instituciones públicas, y de que no exista la “disciplina” que impone el mercado, podría explicar la falta los incentivos adecuados para que el Estado produzca los bienes y servicios que la sociedad le demanda de manera eficiente.

Ante esto, desde la década de los noventa en muchos países desarrollados se vienen implementando esquemas de incentivos en el sector público. No obstante, el contar con esquemas de pagos por incentivos adecuados en el sector público es sumamente difícil. Raramente es posible vincular los contratos de trabajo al esfuerzo y el desempeño. También es difícil restringir la intromisión y la arbitrariedad del poder político en la gestión de las instituciones. Si bien la definición de metas podría contribuir a alinear objetivos, un desafío no menor es que las metas representen adecuadamente la productividad de las agencias públicas. Esto es mucho más sencillo en el sector privado, donde el objetivo es maximizar ganancias. El sector público produce bienes y servicios que no siempre tienen valores de referencia fácilmente identificables. En este contexto, un sistema de incentivos para una repartición pública basado en metas, puede generar efectos no deseados si los indicadores considerados no reflejan adecuadamente el “valor” que genera esa agencia pública para la sociedad.  Esta agencia puede terminar alterando su misión de servir a la sociedad en múltiples dimensiones por el cumplimiento de metas predefinidas a partir de esos indicadores. Por ejemplo, suponga que el personal de Carabineros provee sólo los servicios de seguridad y control de tránsito, pero que existe un premio por cada multa por infracciones a esta ley. Esto puede ser un buen incentivo para aumentar los controles de tránsito, pero al mismo tiempo un incentivo a descuidar la prevención del delito. Otro problema es que en muchas agencias la producción resulta de esfuerzos grupales y por lo tanto los incentivos debieran también ser grupales, en lugar de individuales. Esto hace también que existan trabajadores con incentivos a sub-esforzarse sabiendo que sus compañeros de trabajo harán el esfuerzo necesario para alcanzar las metas.

Ante esto, es fundamental una definición adecuada de estándares de desempeño, para que los sistemas de incentivos generen los efectos deseados en la productividad del sector público. En Chile existen tres grandes mecanismos de incentivos: un incentivo individual al Alto Directivo Público, un incentivo colectivo (convenios de desempeño colectivo de 8% de la remuneración base anual) y un incentivo institucional, entre los que se destaca el Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG, de hasta 7,6%) como el de mayor prevalencia. Este programa, vigente desde fines de los noventa, es de carácter grupal y está asociado al desempeño en gestión de los grupos de trabajo participantes. Las metas son definidas por los propios equipos con el asesoramiento de técnicos especializados, y la evaluación del cumplimiento de metas es realizada por terceros. Pueden calificar al programa trabajadores de planta y a contrata. Hacia 2015 el PMG alcanzaba 127 instituciones y casi 100 mil empleados públicos. Los otros programas de incentivos abarcan 41 instituciones más. En total, estos sistemas se aplicaron en el 83% de las instituciones a las que se les asignaron recursos en la Ley de Presupuesto de ese año[2].

Resulta llamativo que el 98% de las reparticiones alcanzaron a cumplir con las metas del PMG 2015 y los años anteriores. A la luz de los últimos comentarios, cabe preguntarse en qué medida las metas que se definieron representan de manera adecuada la productividad con la que se desea que el sector público gestione los recursos que la sociedad le transfiere con sus impuestos. A modo de ejemplo, el Sistema de Acceso a la Información Pública utiliza como indicador de calidad de atención a los usuarios el “% de solicitudes de acceso a la información pública respondidos en hasta 15 días hábiles en el año”. Ciertamente, responder una solicitud diciendo que los datos no están disponibles, como comúnmente es la experiencia de muchos que piden información por transparencia, se puede hacer en mucho menos de 15 días hábiles y eso no necesariamente se relaciona con la calidad de la atención recibida.

En líneas generales, las metas del PMG parecen ser fáciles de cumplir y reflejan sólo parcialmente la productividad de las instituciones participantes. Adicionalmente, más allá de su cumplimiento, el componente variable de las remuneraciones del sector público asociado directamente al desempeño individual en gestión sigue siendo bajo. En cambio, existe una gran cantidad de asignaciones que se suman al sueldo base pero que no necesariamente tienen que ver con la eficiencia en la gestión. En definitiva, queda mucho por hacer para perfeccionar los sistemas de incentivos en el sector público.

[1] Lucas Navarro y Mauricio Tejada (2017): “On the Interaction between Public Sector Employment and Minimum Wage in a Search and Matching Model”, Documento de Investigación I-320 FEN UAH.

[2] DIPRES, Resultados PMG 2015, Agosto 2016

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Ajustes recientes en el mercado laboral: La tasa de desempleo no, el empleo cuenta propia sí.

Publicado en la Revista Observatorio Económico de la Universidad Alberto Hurtado (ver)

En los últimos cuatro años, la economía chilena ha mostrado una desaceleración significativa en su ritmo de crecimiento, pasando de crecer sobre 5% en promedio en el periodo post crisis sub-prime (2010-2013) a menos de 2% en promedio entre 2014 y los meses que van de 2017. A pesar de ello, la tasa de desempleo ha aumentado sólo medio punto porcentual en los últimos cuatro años, siendo el registro más alto en este periodo de 7.1% y explicado en parte por factores estacionales. Este fenómeno llevó en su momento a plantear la idea que el mercado laboral estaba siendo resiliente frente a lo que pasaba con la actividad económica. Si se analiza la dinámica detrás de la tasa de desempleo se observa el mismo fenómeno ya que, si bien la creación de empleos moderó también su crecimiento en los últimos años, no lo hizo de manera suficiente como para empinar la tasa de desempleo a cifras mucho mayores que las observadas recientemente. No obstante, el ajuste en el mercado laboral sí se ha producido y lo ha hecho a través de cambios en la composición del empleo. En efecto, mientras el empleo asalariado creció menos de 1% en promedio desde 2014, el empleo por cuenta propia lo hizo a tasas superiores a 4%. Con eso, la proporción del empleo total relacionado con actividades por cuenta propia se incrementó cerca de 4 puntos porcentuales en los últimos cuatro años (lo que representó un aumento de más de 370 mil trabajadores) y llegó a 22% del empleo total. Estos cambios en la composición del empleo han hecho que la variabilidad de la tasa de desempleo tienda a estar contenida.

El hecho que la composición del empleo cambie con el ciclo no es un fenómeno excepcional. En particular, la evidencia ha mostrado que el empleo asalariado es pro-cíclico, en tanto que el empleo por cuenta propia es contra-cíclico. Esto quiere decir que en expansiones económicas como la observada en la denominada época dorada de los commodities en los 2000, la incidencia del empleo asariado tiende a aumentar y la del empleo cuenta por propia se reduce. Lo contrario ocurre en recesiones. El empleo por cuenta propia como porcentaje del empleo total, se incrementó sustantivamente en los dos últimos episodios de recesión vividos por la economía chilena. De acuerdo a la Figura 1, el empleo cuenta propia pasó de 18.4 a 22.3% del empleo total durante la crisis de fines de los noventas (crisis asiática) y de 17.9 a 21.3% durante la reciente crisis sub-prime de 2008. Llama la atención que en los últimos cuatro años, sin haber entrado la economía chilena en una recesión, la proporción del empleo cuenta propia alcanzó niveles cercanos a los más altos observados después de la crisis asiática y por encima de los de la última crisis de 2008.

¿Qué significa ser trabajador por cuenta propia? Este tipo de empleo contiene un grupo altamente heterogéneo de trabajadores. Por un lado, están los trabajadores con actividades laborales precarias y de muy baja remuneración, mientras que por el otro están trabajadores que han optado por el “cuentapropismo” no solo por mayores ingresos laborales, sino que también por la flexibilidad y la capacidad de autogestión que esta actividad representa. Según datos de la encuesta CASEN 2015, entre los trabajadores con bajos niveles de ingreso laboral la incidencia del empleo por cuenta propia es altamente significativa (ver Figura 2). En efecto, más del 55 y el 23% del empleo total en el primer y segundo decil de ingresos más bajos realiza actividades por cuenta propia, respectivamente. Más aún, los trabajadores en estos dos deciles concentran más del 35% del total del empleo por cuenta propia. Si se analiza la incidencia del “cuentapropismo” por nivel educativo se constata nuevamente la importancia de este tipo de empleo para los trabajadores de baja calificación(1) ya que por cada 10 trabajadores asalariados existen entre 5 y 6 trabajadores por cuenta propia (ver Figura 3). En el otro extremo, con menor escala, la incidencia del empleo por cuenta propia tiende a aumentar entre los trabajadores de ingresos altos. En efecto, poco más del 17% del empleo total es cuentapropista en el decil de ingresos más altos y casi el 20% del total del empleo por cuenta propia se encuentra en los ingresos más altos (ver Figura 2). Por nivel educativo, es notorio que el empleo asalariado es altamente relevante en el grupo de trabajadores calificados, ya que por cada 10 trabajadores asalariados existen alrededor de 2 trabajadores por cuenta propia con educación superior y 1 con educación universitaria.

Las razones por las cuales la incidencia del empleo por cuenta propia es más alta en estos dos grupos son diferentes. En el caso de los trabajadores menos educados y de bajos ingresos, el trabajo por cuenta propia representa la alternativa a un mercado laboral con pocas posibilidades de encontrar un trabajo asalariado. Adicionalmente, este grupo no cuenta con ningún seguro de cesantía y por tanto el empleo por cuenta propia representa la forma de evitar el riesgo del desempleo. En el grupo de trabajadores más educados la historia es completamente diferente ya que si bien este grupo puede optar por trabajos asalariados bien remunerados, el empleo cuenta propia representa una alternativa probablemente más rentable y que tiene beneficios adicionales como la flexibilidad laboral y la autogestión del trabajo.

Otro patrón interesante está relacionado con la incidencia del “cuentapropismo” a lo largo del ciclo de vida de las personas (ver Figura 4). En efecto, la proporción de empleo cuenta propia aumenta con la edad. Dos interpretaciones pueden ser extraídas de esta observación, de nuevo relacionadas con los diferentes tipos de actividades por cuenta propia. Primero, para aquellos trabajadores de bajos ingresos pareciera que las dificultades de optar por un empleo asalariado tienden a persistir y que este hecho se exacerba con la edad. En el grupo de trabajadores de altos ingresos, en tanto, la mayor incidencia con la edad puede estar relacionada además con un proceso de aprendizaje que tiende a hacer más rentable la actividad por cuenta propia (respecto de la alternativa de conseguir un trabajo asalariado).

Con datos de la Encuesta de Protección Social 2015 (ver tabla 1), se observa que entre 2009 y 2016 el empleo por cuenta propia tendió a ser altamente persistente, ya que la probabilidad de mantenerse en este tipo de empleo en los siguientes seis meses fue de 96% y de poco más de 91% si se considera un año. Más aún, la probabilidad de obtener un empleo asalariado siendo cuentapropista fue de sólo 1.4 y 3% a seis meses y un año respectivamente. Finalmente, dejar el desempleo por un empleo por cuenta propia tuvo entre 3 y 5% de probabilidad en los mismos horizontes de tiempo. Es destacable que estos números tienden a ser similares para diferentes niveles educativos del trabajador.

En suma, si bien el empleo por cuenta propia es altamente heterogéneo, la importancia que tiene el empleo de baja remuneración y con trabajadores poco calificados hace que se le relacione con empleo precario e informal, y son justamente estos trabajadores vulnerables los que tienden a ser más afectados por los procesos de ajuste del mercado laboral en el ciclo económico. Más aún, si bien el empleo por cuenta propia representa una opción para salir del desempleo, éste tiende a persistir y esto se exacerba con la edad. Además hay que agregar que dicho empleo no cuenta con ningún tipo de beneficios de la seguridad social.

(1) Trabajadores sin educación o con solamente educación básica.

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Desigualdad en Chile

Escrito en conjunto con Marcela Perticará y publicado en la Revista Observatorio Económico de la Universidad Alberto Hurtado (ver)

Cada vez que la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (Encuesta CASEN) entrega sus resultados, se reabre el debate sobre los niveles y cambios en la pobreza y desigualdad del ingreso en Chile. Existe siempre mucha expectativa por definir si ha habido una caída (o no) en estos indicadores, tanto que en algunas ocasiones , el debate público frente a estos resultados se ha tornado ácido con culpas que van desde un sector político a otro. Inclusive, durante la administración pasada, aparecieron acusaciones de manipulación de estadísticas debido a que se  había cambiado la metodología de ajuste de los ingresos.

Esto contrasta con la entrega de este año, en que la CASEN 2015 pasó casi desapercibida. Hubo mucho menos propaganda que en períodos pasados pese a que los resultados no eran malos pues mostraron que la pobreza medida por ingresos ha caído de manera sistemática en los últimos dos años, mientras que los indicadores de distribución del ingreso (autónomo sin considerar transferencias monetarias del gobierno) se mantuvieron relativamente estables con una leve caída en el período 2013-2015 (ver Gráfico 1).

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En un contexto como el actual, con  un debilitamiento del mercado laboral, resulta interesante evaluar los cambios que pudieran haberse producido en la distribución del ingreso en los últimos 10 años luego de un par de crisis importantes y de la implementación de las reformas en el sistema de pensiones y además del gran entramado de programas sociales que otorgan algún tipo de subsidio monetario a los hogares más vulnerables de Chile[1].

Pero los indicadores tradicionales de desigualdad de ingresos, como el presentado en el Gráfico 1, pueden esconder diferencias importantes asociadas a heterogeneidades inherentes a características socio-demográficas de la población, y por tanto podrían dar una idea errónea del estado de la desigualdad para diferentes grupos de la población. La edad o ciclo de vida es sin duda una fuente de heterogeneidad importante al estudiar la desigualdad de ingresos, ya que las personas, en las distintas etapas de su vida, enfrentan diferentes condiciones laborales y pueden estar expuestos de forma distinta a programas sociales. Adicionalmente, características tales como el género y el nivel educativo de las personas también pueden ser fuentes relevantes de heterogeneidad que exacerban el efecto del ciclo de vida. Dado lo anterior, en este artículo tratamos de realizar un ejercicio que nos permita separar los efectos del ciclo de vida sobre las medidas de desigualdad, de tal manera de medir la desigualdad de ingreso al interior de distintos grupos etarios.[2] En el análisis nos concentramos en los hogares y definimos la edad del hogar como la del jefe del mismo. Adicionalmente, separamos el análisis por género y nivel educativo del jefe de hogar. Así, por ejemplo, con las medidas presentadas más adelante podemos analizar cómo ha cambiado la desigualdad de ingresos, en los últimos 10 años, entre los hogares jóvenes cuyo jefe de hogar es una mujer educada.

El análisis en base a distribuciones condicionales del ingreso por tramo de edad, permite observar que los indicadores de distribución del ingreso convencionales esconden una alta heterogeneidad en la posición relativa de los hogares de acuerdo al ciclo de vida. En particular la inequidad de ingresos es mayor para hogares con jefes hombres de avanzada edad y para hogares de mujeres jóvenes. En la última década, la distribución de ingresos antes de subsidios ha mejorado levemente para los hogares con cabeza mujer (independientemente de su edad), y para los hombres jóvenes, pero no así para hogares con jefes hombres mayores de 60 años. Ahora bien, cuando consideramos subsidios, claramente la política pública (sin considerar un criterio de costo-beneficio) ha mejorado de manera importante la distribución del ingreso para todo tipo de hogar. Pareciera que la mejora es mayor para hogares con jefaturas femeninas más jóvenes y para hogares con jefaturas masculinas de mayor edad (ver Gráfico 2).

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Un análisis similar puede hacerse según el nivel de calificación del jefe de hogar, notándose un patrón similar, en el sentido que (antes de subsidios), las mejoras son fundamentalmente en hogares con cabezas más jóvenes; después de subsidios, la mejora es muy grande para trabajadores de baja calificación (sin ningún título superior), y en particular hogares con jefes de edad mayores de 60 años. Como era de esperarse, para los trabajadores calificados la incidencia de los subsidios es casi nula (ver Gráfico 3). Nótese que la inequidad de ingresos es bastante más estable por edad de jefe para los trabajadores calificados en el año 2015, pero tiende a aumentar para hogares con jefes mayores de 60 años (ver Gráfico 4)

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grafico4_desigualdadPara concluir, tanto las estadísticas de pobreza como las de distribución del ingreso muestran mejoras en los últimos años. La distribución del ingreso en particular, parece haber mejorado en los últimos 10 años, aunque existen importantes heterogeneidades de acuerdo al ciclo de vida del hogar. En particular, sin considerar los subsidios monetarios, la inequidad del ingreso es alta en hogares con jefes mayores de 60 años, aunque ciertamente el actual esquema de protección social compensa en la dirección correcta. Este efecto es particularmente fuerte, como era de esperarse en el segmento de hogares con jefes no calificados. En los hogares con jefes calificados, es claro el efecto del sistema de pensiones, por cuanto la inequidad de salarios crece justamente para el segmento de hogares con jefes en edad de pensionarse. Con todo, sin considerar los costos del sistema de protección, es claro que la política de focalización de subsidios parece haber sido efectiva en mejorar la distribución de ingresos.

[1] Según el Banco Integrado de Programas Sociales (http://www.programassociales.cl/programas), existen al cierre del año 2015, 22 programas que otorgan algún tipo de ayuda monetaria directa, de bolsillo (247.703 millones de pesos), mientras que hay 297 programas sociales, que otorgan algún tipo de beneficio ($5.086.787 millones de pesos).

[2] Calculamos medidas de desigualdad condicionales en la edad usando técnicas no paramétricas descritas en Gerfin (1994) “Income Distribution, Income Inequality and Life Cycle: A Nonparametric Analysis for Switzerland”. Usamos este enfoque para evitar definir grupos etarios de forma arbitraria. Para medir la desigualdad, usamos el índice de Atkinson. Este índice mide la desigualdad de manera diferente al ampliamente usado índice de Gini, ya que permite incorporar en la medida una valoración sobre los ingresos más bajos (o más altos) de la sociedad. En el caso de este ejercicio, les damos más importancia a los hogares de bajos ingresos, emulando así una sociedad con mayor aversión a dichos ingresos.

 

Incremento en la Tasa de Cotización: El quién no importa, pero sí el dónde

Publicado también en la Revista Observatorio Económico de la Universidad Alberto Hurtado.

Recientemente el Gobierno anunció una serie de propuestas para modificar el actual sistema de pensiones. Cada una de ellas merece y -de hecho lo está generando- un amplio debate público sobre sus potenciales virtudes y fallas. Una de las principales medidas propuestas es el aumento gradual de la tasa de cotización en cinco puntos porcentuales, con cargo exclusivo del empleador y con destino a un fondo de ahorro solidario con aportes adicionales del Estado. La justificación de tal medida descansa en que comparativamente, y así lo  enfatiza la misma comisión asesora presidencial sobre el sistema de pensiones, Chile tiene una de las tasa de cotización para las pensiones de vejez más bajas de entre los países de la OCDE y la totalidad de la misma recae sobre el trabajador. En efecto, la tasa de cotización es de 10%, siendo el promedio para los países de la OCDE alrededor de 19% con un aporte del empleador de poco menos de 60% sobre dicha cotización. Existe consenso, entonces, respecto de la necesidad de un ajuste sobre la tasa de cotización para incrementar los ingresos durante el periodo de jubilación.[1] No obstante, las preguntas naturales que trae consigo esta propuesta se refieren, en primer lugar, al efecto que el incremento en las cotizaciones tendrá sobre el mercado laboral (y en específico sobre los salarios y el empleo). En segundo lugar, sobre si es relevante que la cotización adicional recaiga sobre el empleador o sobre el trabajador. Y, finalmente, si hace diferencia el destino que tendrán los recursos adicionales asociados a las mayores cotizaciones.

Para analizar el potencial impacto de aumentar las cotizaciones con cargo al empleador (denominados en general, impuestos al trabajo) en el mercado laboral, hay que entender que los impuestos puros al trabajo incrementan los costos laborales de las empresas, modificando así sus decisiones de contratación. Esto al final lleva a una reducción en los salarios y el empleo potencial. El efecto sobre los salarios se reflejará en  el hecho que el  empleador tratará de traspasar parcial o totalmente la carga del impuesto al trabajador. El aporte final de empleadores y trabajadores dependerá de cuán sensibles sean la demanda y la oferta de trabajo a cambios en los salarios. En particular, mientras más insensible sea la oferta y/o más sensible sea la demanda, una mayor proporción del pago del impuesto será transferido a los trabajadores vía menores salarios. Por su parte, la reducción en el empleo ocurre porque los salarios más bajos (post-impuesto) desincentivan la oferta laboral de aquellos trabajadores que en el margen estaban dispuestos a trabajar al salario pre-impuesto. Es importante señalar que este análisis supone que los trabajadores no reciben ningún beneficio de los impuestos que “indirectamente” están pagando. Por supuesto que este no es el caso en la práctica, sin embargo es útil describir esta situación por razones que quedarán claras más adelante.

Actualmente los impuestos al trabajo que están a cargo del empleador están compuestos por los aportes al seguro de cesantía y a los seguros de Invalidez y Sobrevivencia y Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales. Todos los anteriores son impuestos que van en directo beneficio del trabajador, y por tanto no pueden ser definidos como impuestos puros al trabajo. Así, el efecto de la tasa de impuesto debería descontar la valoración que los trabajadores le dan a los beneficios de la seguridad social. En otras palabras, el vínculo entre ambos radica en que el impuesto que indirectamente pagan los trabajadores está comprando beneficios sociales para ellos. En este contexto, los trabajadores estarán dispuestos a trabajar más por un menor salario líquido, sólo si perciben que son propietarios de dichos beneficios, siendo entonces, su valoración de los mismos, el determinante de su disposición a ver reducido su salario líquido. Si ante un aumento en los impuestos, cada peso adicional pagado por el empleador es valorado en la misma cuantía por el trabajador, este último estará dispuesto a reducir su salario líquido en el monto total del impuesto.[2] El efecto de los impuestos sobre el empleo, en este caso, será nulo y el ajuste total vendrá por el lado de los salarios.

Existe una serie de estudios basados en las experiencias que diversos países han tenido respecto de cambios en las estructuras de sus cotizaciones, para analizar y cuantificar sus efectos sobre el mercado laboral. Estudios para países desarrollados, muestran que los empleadores traspasan con relativa facilidad los costos laborales a salarios y que en algunos casos el traspaso es completo (100%)[3]. En países en desarrollo se observa el mismo fenómeno, pero algo más atenuado, siendo la tasa de traspaso superior al 50% en la mayoría de los casos. Finalmente, de acuerdo al Banco Mundial[4], el caso latinoamericano muestra una alta heterogeneidad en el traspaso de las contribuciones a los salarios, con tasas que varían entre 20 y 70%. Sólo el caso de Chile, en la reforma previsional de principios de los años 80, cuando las contribuciones de las empresas a la seguridad social se redujeron de 30 a 8.5%, el traspaso estimado a mayores salarios fue del 100%[5]. Con todo, los empleadores trasladan a salarios los cambios en las contribuciones, aunque la intensidad con que lo hagan depende de las particularidades de cada mercado laboral. El efecto sobre las empresas es claro: reducen su demanda laboral ante un aumento en las contribuciones y viceversa. Las diferencias de intensidad radican entonces en la respuesta de los trabajadores, , pero además dependen del grado de rigidez salarial presente en el mercado. Por ejemplo, mercados laborales con salarios mínimos relevantes no verán afectados sus salarios y será el empleo el que se ajuste, o mercados con sindicatos fuertes mostraran asimetrías en el traspaso a salarios, ya que los ajustes salariales al alza típicamente no tienen resistencia, pero sí la tienen los ajustes a la baja.

Para tener una idea de magnitudes respecto del efecto sobre el empleo, realicemos un cálculo simple usando estimaciones para Chile de la sensibilidad de la demanda y la oferta de trabajo a cambios en los salarios[6], y bajo distintos supuestos respecto de la percepción de propiedad de los beneficios de las cotizaciones. Esta última podemos entenderla como el porcentaje de dichos recursos que, en el extremo, van destinados a las cuentas individuales de los trabajadores.

El gráfico 1 muestra para cuatro grupos de trabajadores, hombre y mujeres, calificados y no calificados, el efecto del aumento de las cotizaciones sobre el empleo. Si en el extremo, los trabajadores no perciben ningún tipo de apropiación sobre los beneficios de las cotizaciones (en cuyo caso tendríamos un impuesto puro al trabajo), la reducción del empleo será de entre 2 y 3%. Con esto, y suponiendo que no existe ajuste por horas trabajadas, se perderían un máximo de 55 mil empleos, asociados a trabajadores no calificados hombres, y un mínimo de alrededor de 15 mil empleos, asociados a mujeres calificadas. Los efectos más importes se observan sobre hombres y sobre trabajadores no calificados. Así mismo, el traspaso a salarios será de poco más de un punto porcentual. En el otro extremo, cuando los trabajadores perciben la totalidad de la propiedad de los beneficios, no existen efectos sobre el empleo y como es de esperarse, el ajuste de los salarios es de 5% a la baja. Si bien estas estimaciones muestran magnitudes relativamente pequeñas, es importante señalar que implicito en ellas está la presunción que el mercado laboral es completamente flexible, que los trabajadores pueden ubicarse en nuevos empleos sin dificultad y que los salarios son fácilmente ajustables. En la práctica, sin embargo, esto no siempre ocurre y el mercado de trabajo está lleno de imperfecciones y rigideces salariales, haciendo que estas estimaciones sean en realidad un piso para el posible efecto del alza en las contribuciones sobre el empleo.

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En suma, es irrelevante si las mayores cotizaciones son pagadas por el empleador o por el trabajador, ya que los primeros traspasarán parcial o totalmente los aumentos en los costos laborales a los segundos. Ahora bien, para reducir posibles efectos indeseados sobre el empleo, los trabajadores debieran percibir como propios los beneficios de los impuestos que indirectamente están pagando. Una manera de lograr esto es que, si no el 100%, la mayoría del aporte adicional del empleador a las cotizaciones vaya a parar a las cuentas individuales de los trabajadores, con lo que el componente potencialmente solidario del nuevo sistema de pensiones no se logra.  Las estimaciones aquí presentadas, consideradas bajo un mundo ideal con salarios flexibles y plena movilidad de trabajadores, no predicen fuertes caídas del nivel de empleo. La realidad en el corto plazo (con salarios rígidos a la baja)  puede ser algo más dramática.

[1] Cabe señalar que un problema importante asociado y que deberá ser tratado en conjunto con el aumento de las cotizaciones, es el del exceso de lagunas laborales. En efecto, los esfuerzos para elevar las cotizaciones serán estériles sino se logra aumentar la periodicidad de las mismas. Este problema está radicado en la estructura del mercado laboral y requiere de un amplio debate.

[2] El análisis de valoración de los impuestos al trabajo fue introducido por Summers (1989) en su artículo “What Can Economics Contribute to Social Policy?”  y ha sido ampliamente usado en la literatura sobre el tema.

[3] Azemar y Desbordes (2010) en el artículo “Who Ultimately Bears the Burden of Greater Non- Wage Labour Costs?”.

[4] Extraído del “Synthesis Report: Human Development Sector Unit, Europe and Central Asia Region” del Banco Mundial 2009.

[5] Gruber (1997) en el artículo “The incidence of Payroll Taxation: Evidence from Chile”.

[6] La estimaciones de la elasticidad de la demanda de trabajo provienen de Fajnzylber y Maloney (2001), en tanto que las de la elasticidad de la oferta laboral de Mizala, Romaguera y Henríquez (1999).